До переліку основних напрямів у сфері міжнародної безпеки включено транснаціональні проблеми глобального характеру, які потребують міжнародного співробітництва. Відзначено, що особливу увагу нинішня адміністрація США приділятиме проблемі кліматичних змін. Значну увагу зосереджено й на тенденціях розмежування світу на демократії та автократії, відносини між якими набувають конфронтаційного забарвлення.

В осяжній часовій перспективі головним пріоритетом стратегії США в реагуванні на зовнішні виклики вважається стратегічна конкуренція з КНР як основним суперником і опонентом, здатним змінити міжнародний порядок.

У ставленні адміністрації США до російсько-української війни зроблено акцент на тому, що за своїм значенням ця проблема виходить за межі європейської безпеки. Сучасна Росія порушує основні принципи Статуту ООН і має відповідати за свої злочинні дії. Росія розглядається як безпосередня й постійна загроза міжнародному миру. Стосовно України адміністрація США декларує надання всебічної підтримки з боку «широкої та міцної» міжнародної коаліції, однак уникає прогнозів щодо імовірних строків закінчення й результатів російсько-української війни.

 

Хоча з часу інаугурації президента США Дж. Байдена минуло менше двох років, зовнішня політика його адміністрації зазнала низки суттєвих корекцій та змін. Початкові наміри керівництва Демократичної партії стосувалися перегляду спадщини Д. Трампа та відновлення більшості політичних імперативів часів президентства Б. Обами. Але такий підхід вдалося втілити лише частково, адже у таких питаннях, як загострення відносин з КНР, перерозподіл оборонних витрат у межах НАТО та обмеження обсягів прямої закордонної військової присутності курс попередньої адміністрації загалом продовжувався, хоча і з певними корективами.

Основні зміни стосувалися внутрішньої політики, включаючи ослаблення обмежень для незаконних іммігрантів, припинення будівництва захисної стіни на кордоні з Мексикою та заходів екологічної спрямованості, зокрема припинення будівництва нафтопроводу Keystone XL з Канади та обмеження видачі ліцензій на видобуток енергоносіїв.

Адміністрація Дж. Байдена активізувала стратегічний діалог з союзниками по НАТО і  G7? відновила участь у Паризькій угоді щодо клімату, відмовилася від виходу зі Всесвітньої організації охорони здоров'я та висловила намір провести переговори про поновлення дії угоди щодо ядерної програми Ірану [1].

При цьому США зберегли введені за Д. Трампа мита в торгівлі з КНР, підвищили нормативні вимоги до біржових операцій китайських корпорацій і продовжили введені адміністрацією Д. Трампа перешкоди в їх допуску до нових технологій.

Звертаючись до країн Європи, Дж. Байден підтвердив гарантії безпеки союзників у рамках НАТО і припинив виведення американських військ з Німеччини. Характеризуючи позицію щодо Росії, Дж. Байден звинуватив Москву у спробах послабити НАТО і ЄС, однак висловив готовність продовжувати діалог з контролю над озброєннями. Поряд із цим, одним із перших рішень адміністрації Дж. Байдена стало продовження Договору про скорочення стратегічних наступальних озброєнь (СНО-3) на наступні п'ять років.

Йдучи на зустріч побажанням уряду А. Меркель, США відмовилися від запровадження санкцій проти європейських компаній, пов'язаних з добудовою російського газопроводу «Північний потік-2».

Дж. Байден виявляв готовність взаємодіяти з Москвою з питань клімату та розмежування військової присутності на Близькому Сході. Після зустрічі з В. Путіним у Женеві (16.06.2021 р.) Дж. Байден зауважив про необхідність виконання Україною Мінських угод 2015 р., а під час розмови з В. Путіним 30.12.2021 р. підтвердив відсутність планів розміщення ударних наступальних озброєнь на українській території.

Ультиматум, який МЗС РФ висунуло США і НАТО 17.12.2021 р., спростував наміри американської сторони налагодити діалог з Москвою на засадах пом’якшення протиріч та «управління ризиками». Виступаючи зі зверненням з приводу російського нападу на Україну (24.02.2022 р.), Дж. Байден повідомив про введення нових санкцій проти РФ і пообіцяв, що США «захищатимуть кожен дюйм території НАТО з усією силою американської могутності». У відповідь на «агресивні дії Росії, включаючи присутність її військ у Білорусії та на Чорному морі», Дж. Байден «санкціонував розгортання сухопутних і військово-повітряних сил, які вже дислоковані в Європі, на східному фланзі НАТО – на територіях … Естонії, Латвії, Литви, Польщі та Румунії». При цьому будь-які форми прямої участі США в конфлікті було категорично спростовано [2] .

Війна в Україні прискорила узгодження зовнішньополітичних цілей та пріоритетів США, які набули жорсткішого конфронтаційного забарвлення. Ознайомлення з базовим доктринальним документом адміністрації Дж. Байдена – Стратегією національної безпеки від 12 жовтня 2022 р. [3], дозволяє окреслити основні риси позиціонування нинішньої владної команди.

Основними індикаторами СНБ-2022 стали:

- Підтвердження тенденції до розмивання межі між «внутрішньою» та «зовнішньою» політикою. Це положення фігурувало і в Стратегії національної безпеки США 2017 р. Хоча ні нинішня, ні попередня редакція СНБ не визначають механізми узгодження конкуруючих імперативів, можна зробити припущення, що внутрішня політика все ж зберігатиме відносну пріоритетність.

- Визнання конфронтації з авторитарними та ревізіоністськими державами в якості головної зовнішньої загрози.

-  Окреслення низки транснаціональних проблем, які потребують міжнародного співробітництва, хоча й без уточнення їхньої ієрархії за ступенем значимості.

- Виділення «кліматичної геополітики» в якості окремого напряму, який потенційно може набути ознак організуючого принципу стратегії зовнішніх дій.

На загал усі перелічені напрями потребують роз'яснень у відомчих інструкціях, насамперед у контексті розстановки пріоритетних завдань і способів тактичного реагування на зміни на глобальному та регіональних рівнях.

Серед найважливіших аспектів СНБ-2022 слід зазначити мету «стримування щодо Росії» та забезпечення перемоги у конкуренції з Китаєм. В документі зазначено, що «КНР і Росія дедалі більше пов'язані одна з одною, хоча виклики, які вони уособлюють, істотно різняться. Ми зробимо пріоритетом збереження міцної конкурентної переваги над КНР, водночас обмежуючи все ще фундаментально небезпечну Росію».

Характеристика міжнародної ситуації

У передмові Дж. Байдена до СНБ-2022 висловлено намір скористатися нинішнім «вирішальним десятиліттям, аби просувати життєво важливі інтереси Америки», «перевершити наших геополітичних конкурентів, вирішити спільні проблеми і твердо спрямувати наш світ на шлях до світлішого та обнадійливого майбутнього» [4].

СНБ-2022 наголошує, що світ потребує американського лідерства в «стратегічному змаганні за формування майбутнього міжнародного порядку». Втілення ролі США має забезпечуватися «розширенням глобальної співпраці та виконанням державами своїх обов'язків» у вирішенні спільних проблем, включаючи зміну клімату. США потребують тісної співпраці з союзниками і партнерами, «а також з усіма, хто поділяє наші інтереси». Серед важливих поточних проблем глобального характеру названо подолання наслідків пандемії, що затягнулися, і глобальну економічну нестабільність.

СНБ-2022 визначає нинішнє десятиліття як «вирішальну декаду» для Америки та всього світу, протягом якої «буде визначено умови геополітичного суперництва між провідними державами (major powers). ... Дії, які ми зробимо зараз, визначать, чи стане цей період епохою конфліктів та розбіжностей», або ж – прологом до більш надійного майбутнього.

Концепція національної безпеки адміністрації Дж. Байдена ґрунтується на наступних тезах:

- Епоха «після холодної війни» остаточно завершена. Світ стає більш розділеним та нестабільним. Зміст нинішнього етапу обумовлює конкуренція між провідними державами за визначення сценарію майбутнього розвитку. Зі свого боку США закликають країни світу дотримуватися «основоположних принципів самовизначення, територіальної цілісності та політичної незалежності», зміцнювати міжнародні інститути, свободу поширення інформації, поважати універсальні права людини та свободу у визначенні окремими країнами свого зовнішньополітичного вибору. «Глобальна економіка має працювати на рівних умовах та надавати можливості для всіх».

– В переліку важливих глобальних транскордонних проблем названо зміну клімату, відсутність продовольчої безпеки, інфекційні захворювання, тероризм, дефіцит енергії та інфляцію. Ці спільні проблеми, тісно пов'язані з геополітикою, визначають основи національної та міжнародної безпеки. Зазначені проблеми потребують багатосторонньої співпраці на рівні урядів. Вирішувати їх доведеться «у міжнародному конкурентному середовищі, де загострення геополітичної конкуренції, націоналізму і популізму ще більше ускладнює цю співпрацю і вимагає від нас думати і діяти по-новому».

Запропонований «план досягнення кращого майбутнього» заснований на реалізації національних інтересів США, які включають:

- захист безпеки американського народу;

- розширення його економічного процвітання;

-  реалізацію та захист демократичних цінностей, що закладені в основі американського способу життя.

До важливих смислових акцентів можна віднести висновок про необхідність формування «найсильнішої та найширшої коаліції країн», які прагнуть співпрацювати одна з одною заради вільного, відкритого, процвітаючого та безпечного світу. США мають діяти не ізольовано, а на чолі широкої прогресивної коаліції. Таке об'єднання зможе конкурувати з опонентами, які нав'язують похмуре майбутнє й загрожують інтересам США, їхніх союзників і партнерів.

Міжнародні платформи, союзи та коаліції визначаються як унікальний інструмент американської дипломатії. З метою забезпечення заявлених цілей США використовуватимуть засоби дипломатії (активізують зв'язки як з країнами-партнерами, так і з країнами-суперниками заради вирішення глобальних проблем), удосконалюватимуть альянси та інші формати стратегічної співпраці з союзниками, збільшуватимуть витрати на безпеку, оборону та збройні сили відповідно до сучасних і потенційних загроз.

Декларуючи використання багатосторонніх підходів, адміністрація Дж. Байдена робить окремий наголос на зміцненні союзницьких відносин, включаючи НАТО (у євроатлантичному регіоні), використання механізмів G7, QUAD (Австралія, Індія, Японія, США), AUKUS (Австралія, Велика Британія, США), I2-U2 (Індія, Ізраїль, ОАЕ, США) та трансатлантичний зв'язок США - ЄС. 

СНБ-2022 містить перелік основних факторів, які визначають зміст глобальних протиріч сучасної доби:

- В умовах зростання міжнародної напруженості США залишаються провідною світовою державою. Потенціал США продовжує зростати, часто випереджаючи зростання інших держав.

- США повинні зберегти традицію, яка дозволяє перетворювати внутрішні та зовнішні виклики на можливості для стимулювання реформ та оновлення. Це пояснює безпідставність численних пророцтв про занепад Америки. США завжди досягали успіху, коли дотримувалися позитивного бачення світу, спрямованого на вирішення спільних проблем (у поєднанні з динамізмом американської демократії і рішучістю перевершити суперників).

-  Протистояння між авторитарними режимами та демократіями має фундаментальний характер. В осяжній перспективі США протистоятимуть дві ядерні держави (РФ і КНР), що актуалізує потребу в координації дій з союзниками та модернізацію всіх елементів ядерного комплексу.

- Проблеми суперників США – серйозні й зростаючі. Ці проблеми «пов'язані з патологіями, властивими високоперсоналізованим автократіям». Вирішувати їх важче, ніж проблеми у межах американської демократії, що зберігає свою життєздатність.

Протидія зовнішнім загрозам

За регіональними і галузевими критеріями пріоритет надається КНР та Індо-Тихоокеанському регіону, роз’яснюється позиція США по Тайваню (в сенсі чіткішої «стратегічної визначеності»), підкреслюються відмінності між урядом КНР і китайським народом, сформульовано підхід до війни РФ проти України та кризи європейської безпеки. Особливо відзначена необхідність перегляду промислової політики як ключового інструменту національної безпеки.

Основну увагу адміністрація США приділятиме організації відсічі загрозам, які надходять від суперників та опонентів – КНР, Росії, Ірану, КНДР та інших авторитарних режимів. Визнається, що концептуальні розбіжності між демократичними та автократичними режимами мають фундаментальний характер, що обумовлює їх принципову світоглядну несумісність.

РФ вбачається як «безпосередня й постійна загроза» для системи міжнародної безпеки, яку потрібно стримувати. Натомість КНР розглядається як єдина сила, яка «має намір і здатна змінити весь міжнародний порядок».

СНБ-2022 уникає термінології ліберального інтервенціонізму, включаючи зміну політичних режимів чи сприяння демократичним переворотам. При цьому не заперечується співпраця з неліберальними режимами з питань, що становлять спільний інтерес, якщо ці країни відкидають використання сили та агресію в своїй зовнішній політиці. На думку оглядачів, така позиція має запобігати політичній поляризації, яка стимулює зближення недемократичних режимів з Китаєм, Росією та Іраном.   

Перелік зовнішніх загроз містить характеристику головних суперників та опонентів, включаючи претензії до їх політики. КНР вважається головним конкурентом в Індо-Тихоокеанському регіоні та економічно зростаючою державою з глобальними амбіціями. США традиційно звинувачують Пекін у маніпуляціях з фінансовими котируваннями, неконкурентному використанні економічних важелів для поширення політичного впливу на інші країни, а також в односторонньому отриманні вигод від участі в чинній ліберальній міжнародній економічній системі. Попри наявність гострих протиріч, зі свого боку США декларують намір будувати двосторонні відносини на засадах міжнародних правил, відкритої конкуренції та готовності до співпраці з глобальних проблем, включаючи протидію змінам клімату, пандеміям, продовольчу безпеку, нерозповсюдження ядерної зброї [5].

Росія розглядається як держава, яка проводить «імперіалістичну зовнішню політику з метою руйнування ключових елементів міжнародного порядку». Кульмінацією цієї політики стало повномасштабне вторгнення в Україну у спробі повалити її уряд та поставити цю країну під контроль Росії. Цьому передували вторгнення Росії до України у 2014 р., військове втручання у Сирії, спроби дестабілізувати ситуацію та підірвати внутрішні демократичні процеси у країнах Європи, Центральної Азії та інших регіонів.

Спроби США при попередніх адміністраціях домовитися з РФ про обмеження суперництва і визначення практичних сфер співробітництва зазнали невдачі. Нинішня Росія становить «безпосередню й постійну загрозу міжнародному миру і стабільності». Проте «йдеться не про боротьбу між Заходом та Росією». Росія прямо порушує основні принципи Статуту ООН, такі як дотримання суверенітету, територіальної цілісності та заборона придбання території шляхом війни [6].

У зв'язку з цим США «згуртували світ, щоб підтримати український народ, який хоробро захищає свою країну». У рамках «широкої та міцної міжнародної коаліції, ми забезпечили майже рекордний рівень допомоги у сфері безпеки, щоб забезпечити Україні засоби для самозахисту. … Ми продовжимо підтримувати народ України, який надаватиме відсіч неприхованій агресії Росії. І ми згуртуємо світ, аби закликати Росію до відповіді за звірства, які вони вчинили» [7].

Цілі США в нинішній ситуації полягають у тому, щоб «разом із нашими союзниками та партнерами допомогти перетворити війну Росії з Україною на її (Росію) стратегічну невдачу». У цьому плані пропонується перелік методів реагування, до яких належать:

- Сприяння єдності позицій НАТО та ЄС у протистоянні Росії та захисті спільних цінностей.

- Обмеження стратегічних секторів економіки Росії, включаючи оборонний та аерокосмічний.

- Протидія спробам Росії послабити та дестабілізувати суверенні держави та підірвати багатосторонні інститути.

- Зміцнення оборони союзників НАТО, забезпечення стримування, особливо на східному фланзі Альянсу.

- Прийом Фінляндії та Швеції до НАТО.

- Зміцнення колективної стійкості союзників до загроз з боку Росії, включаючи асиметричні загрози.

Зазначається, що війна Путіна проти України «стрімко погіршила статус Росії стосовно Китаю та інших азіатських держав, таких як Індія та Японія».

Сформульовано висновок про те, що «історична глобальна відповідь на війну Росії проти України посилає гучний сигнал про те, що країни не можуть користуватися перевагами глобальної інтеграції, зневажаючи основні принципи Статуту ООН».

В СНБ-2022 окреслено основні форми реагування на війну Росії проти України та загрози з боку РФ у цілому:

- США продовжать підтримувати Україну в її боротьбі за свободу, надаватимуть допомогу в економічному відновленні та заохочуватимуть її регіональну інтеграцію з ЄС.

- США захищатимуть «кожний дюйм території НАТО і продовжуватимуть створювати та поглиблювати коаліцію з союзниками та партнерами, щоб запобігти заподіянню Росією подальшої шкоди європейській безпеці, демократії та інститутам».

- США стримуватимуть і, за необхідності, реагуватимуть на дії Росії, які загрожують основним інтересам США, включаючи атаки Росії на нашу інфраструктуру та нашу демократію.

- Конвенційні збройні сили Росії «будуть ослаблені, що, ймовірно, посилить залежність Москви від ядерної зброї в її військовому плануванні. … США не дозволять Росії чи будь-якій іншій державі досягти своєї мети шляхом застосування чи загрози застосування ядерної зброї».

- США, як і раніше, зацікавлені у збереженні стратегічної стабільності та розвитку більш широкої та прозорої інфраструктури контролю над озброєннями, яка піддається перевірці (на заміну нинішнього договору СНО-3).

- США зацікавлені у відновленні механізмів європейської безпеки, зруйнованих унаслідок дій РФ.

- США підтримуватимуть і розвиватимуть прагматичні способи взаємодії з РФ для вирішення питань, з яких така взаємодія може бути взаємовигідною [8].

Висновки

Політичні дефініції та термінологія СНБ-2022 мають жорсткий і відвертий, незвичний для доктринальних документів характер.

В якості основного пріоритету зовнішньої політики США визначена довготривала стратегічна конкуренція з КНР, яка планується на засадах «інтегрованого стримування» за збереження мирного характеру двосторонніх відносин і бажаного невикористання прямих силових засобів.  

Адміністрація Дж. Байдена суттєво уточнила позицію щодо Тайваню. Логіка «стратегічної невизначеності» замінена чіткішими формулюваннями, які передбачають неприпустимість порушення нинішнього статус-кво Тайваню, що має «вирішальне значення» для регіональної та глобальної безпеки. США заперечують будь-які односторонні зміни статус-кво будь-якою зі сторін і не підтримують незалежність Тайваню (виходячи з прихильності політиці «єдиного Китаю»). Водночас США дотримуватимуться вимог Закону про відносини з Тайванем (1979 р.), які передбачають підтримку самооборони Тайваню та надання відсічі будь-якому застосуванню сили або використанню примусу щодо Тайваню. Такий підхід обумовлює намір забезпечувати військову підтримку, достаню для надання відсічі спробам КНР встановити контроль над Тайванем за допомогою воєнної операції.

Водночас формулювання СНБ-2022 не дають Україні підстав розраховувати на пряму військову підтримку з боку США і НАТО. Йдеться про наміри політичного керівництва США досягти «ослаблення конвенційних збройних сил» РФ. Ця теза супроводжується прозорим натяком на посилення сподівань російського керівництва на використання фактору ядерної зброї. Отож, оцінка ймовірних результатів завершення війни в Україні тією чи іншою мірою пов’язується з присутністю ядерного чинника у військовому плануванні РФ. Така логічна прив’язка обумовлює об’єктивну незацікавленість української сторони в публічному акцентуванні загрози використання ядерної зброї з боку РФ, адже ця тема сприяє поширенню настроїв «ядерної паніки» в суспільствах країн-партнерів України, від допомоги яких залежить спроможність Збройних сил України надавати успішну відсіч російським військам і забезпечувати визволення національної території. При цьому українська сторона за допомогою дипломатичних каналів має вимагати від США і НАТО стійкої стратегічної визначеності в формі чіткого публічного підтвердження ядерного стримування РФ. Принаймні в тексті СНБ-2022 міститься декларація, що «США не дозволять Росії чи будь-якій іншій державі досягти своєї мети шляхом застосування чи загрози застосування ядерної зброї».

Хоча війна РФ проти України спричинила загострення відносин між США та РФ, політичне керівництво США зберігає й продовжуватиме використовувати канали діалогу з російськими владними структурами. Адміністрація Дж. Байдена не має наміру переривати комунікацію з російськими владними інстанціями, зокрема й через розуміння загрози неконтрольованої поведінки російського керівництва. Це пояснює небажання адміністрації Дж. Байдена визнавати Росію країною, яка підтримує тероризм або країною, яка використовує терористичні методи.

Формулювання СНБ-2022 щодо України оминає питання про можливі результати та наслідки російсько-української війни, включаючи проблему повоєнного врегулювання. З цього приводу йдеться лише про наміри підтримувати Україну в її боротьбі за свободу, надавати допомогу в економічному відновленні та заохочувати інтеграцію України з ЄС. Можна зробити припущення, що позиція США стосовно РФ має скоріше вичікувальний характер і передбачає відслідковування внутрішніх процесів у російському суспільстві впродовж війни, тривалість якої значною мірою визначається темпами і обсягами військової допомоги Україні.

Політичне керівництво та військове командування України зацікавлені у збільшенні обсягів військової допомоги з боку США та країн-партнерів. Однак по факту слід усвідомлювати, що надання самої цієї допомоги залежить насамперед від позиції адміністрації Дж. Байдена та її зв’язків з країнами НАТО, ЄС і G7.

Принципово важливу роль відіграє створена з ініціативи США міжнародна контактна група з надання військової допомоги Україні (Ukraine Defence Contact Group), уперше скликана в форматі конференції представників міністерств оборони країн-партнерів на військовій базі «Рамштайн» у ФРН 26 квітня 2022 р. В концептуальному відношенні цей механізм не варто сприймати як центр консолідації «антиросійської» чи «антипутінської» коаліції. За її функціями міжнародна контактна група призначена для виконання принципово важливих для України й суто функціональних завдань військового і військово-технічного, а не ідеологічного характеру. Робота «контактної групи» має декілька рівнів узгодження, включаючи наради директорів департаментів з озброєнь міністерств оборони країн-учасниць, окремі наради міністрів країн-членів НАТО та країн-членів ЄС. Спроби ідеологізації цього механізму скоріше заважатимуть, аніж сприятимуть виконанню головного завдання «контактної групи», яке полягає в координації номенклатури, обсягів і забезпеченні логістики поставок озброєнь для ЗСУ.

Враховуючи результати проміжних виборів до Конгресу США, які відбулися 8 листопада 2022 р., видається доцільним посилення уваги до налагодження зв’язків з лідерами і впливовими представниками обох основних політичних партій США, включаючи їх представників у профільних комітетах Сенату і Палати представників. У цьому сенсі видається корисним розпочати предметне обговорення можливих механізмів надання військової допомоги по ленд-лізу та знайти прийнятну форму роз’яснення нормативних вимог і порядку інформування Пентагону про облік наданих Україні озброєнь у Міністерстві оборони України.

У політичній полеміці представникам української дипломатії вкрай важливо уникати звинувачень представників урядів європейських країн у пособництві нацизму чи публічного використання закидів і порівнянь завідомо образливого характеру. Натомість цілі України у війні мають витримуватися в рамках гуманістичного дискурсу та базового комплексу європейських і євроатлантичних цінностей.

 

Примітки:

1.   Спільний всеохоплюючий план дій від 14 липня 2015 р. – політична угода між Іраном та групою держав (P5+1) щодо ядерної програми Ірану. В угоді брали участь США, Велика Британія, Франція, Росія, КНР та Німеччина. 8 травня 2018 р. президент США Д. Трамп оголосив про вихід США із цієї угоди. У 2020 р. Держдепартамент США висловив готовність відновити дію угоди 2015 р. за умови, якщо Іран припинить роботи зі збагачення урану у промислових масштабах. Станом на листопад 2022 р. переговори з Іраном не дали позитивного результату.

2.   Выступление президента Байдена по поводу неспровоцированного и неоправданного нападения России на Украину. Перевод. US Department of State. 24 февраля 2022 г. https://www.state.gov/translations/russian/выступление-президента-байдена-по-по/

3.   National Security Strategy. Washington : The White House. October 2022. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

4.   Ibid., p. 2.

5.   Ibid., р. 8-11.

6.   Ibid., p. 25-26.

7.   Ibid., p. 26.

8.   Ibid., p. 26.

Толстов С.В.,

к.і.н., зав. відділу трансатлантичних досліджень,

Фесенко М.В.,

д.політ.н., пр.н.с. відділу трансатлантичних досліджень

ДУ «Інститут всесвітньої історії НАН України»